Em muitos aspectos, a participação das empresas em processos licitatórios, seja por sua matriz ou filial, suscita diversas dúvidas quanto à documentação exigida e ao CNPJ a ser considerado.

A interpretação da legislação e da jurisprudência é essencial para compreensão da validade dos documentos a serem apresentados e garantia da regularidade da participação da empresa no certame.

Não menos importante, destaca-se a necessidade de observância às regras dispostas nos Editais, em atenção ao princípio de vinculação ao instrumento convocatório.

A grande questão circunda, muitas vezes, na omissão do instrumento convocatório, que deveria estabelecer as orientações necessárias e detalhadas às empresas para participação do certame e assim não faz.

Verifica-se como padrão muitas vezes utilizados, a informação genérica no sentido de que os documentos a serem apresentados estejam em nome da licitante, sendo ela matriz ou filial, isentando esta última de apresentar documentos que sejam emitidos exclusivamente para a matriz, por sua própria natureza.

Considerando essa premissa e adotando uma interpretação literal, é possível concluir, deforma simplificada e rasa, que, para fins licitatórios, a filial deveria apresentar documentos emitidos em seu próprio nome, admitindo-se a utilização de documentos da matriz apenas nos casos em que tais documentos sejam tão somente emitidos para matriz, enquanto a matriz deveria apresentar documentos emitidos exclusivamente em seu CNPJ.

No entanto, essa análise superficial não é suficiente para dirimir as dúvidas e divergências existentes nos processos licitatórios, como, por exemplo, no caso da qualificação/capacidade técnica da licitante. Ora, um atestado/declaração de qualificação técnica emitido ao CNPJ da filial, pode ser utilizado como comprovação de capacidade técnica da matriz? E o contrário?

Para responder essas questões, é necessário compreender a conceituação entre matrize filial, definidas como estabelecimentos pertencentes à mesma pessoa jurídica, sendo-lhes atribuídos CNPJs distintos por exigências de natureza tributária, no intuito de viabilizar uma fiscalização mais eficaz das sociedades empresárias que operam em múltiplas localidades, garantindo maior controle sobre suas atividades econômicas, sem retirar a unicidade das empresas.

O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento reconhecendo que a filial é uma espécie de estabelecimento empresarial que integra o acervo patrimonial e uma pessoa jurídica única[1]:

[...] 1. No âmbito do direito privado, cujos princípios gerais, à luz do art. 109 do CTN, são informadores para a definição dos institutos de direito tributário, a filial é uma espécie de estabelecimento empresarial, fazendo parte do acervo patrimonial de uma única pessoa jurídica, partilhando dos mesmos sócios, contrato social e firma ou denominação da matriz. Nessa condição, consiste, conforme doutrina majoritária, em uma universalidade de fato, não ostentando personalidade jurídica própria, não sendo sujeito de direitos, tampouco uma pessoa distinta da sociedade empresária. Cuida-se de um instrumento de que se utiliza o empresário ou sócio para exercer suas atividades. [...]

4. A obrigação de que cada estabelecimento se inscreva com número próprio no CNPJ tem especial relevância para a atividade fiscalizatória da administração tributária, não afastando a unidade patrimonial da empresa, cabendo ressaltar que a inscrição da filial no CNPJ é derivada do CNPJ da matriz.

Ora, se no contexto jurídico e administrativo, a filial pode ser considerada uma extensão operacional da matriz, a qualificação técnica ou capacidade técnica da empresa deve ser compreendida como inerente ao todo, e não vinculada exclusivamente ao CNPJ da matriz ou da filial.

Isso porque, a qualificação técnica está intrinsecamente ligada à expertise da empresa, refletindo sua habilidade na prestação de determinado serviço ou na produção de determinado bem, com compartilhamento de ferramentas, experiencias, recursos humanos, valores e missões. A comprovação dessa qualificação é, na maioria das vezes, realizada por meio de certidões, declarações ou atestados emitidos por clientes, os quais atestam a capacidade e a qualidade técnica da empresa para determinada atividade.

Esse entendimento encontra respaldo na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, conforme se verifica no Acórdão (TCU. TC 008.603/2015-4. Relator: Ministro Vital do Rêgo. Sessão de Julgamento: 27/5/2015):

[...]9.2.4.3. Sobre essa questão do balanço patrimonial da empresa, não há qualquer problema que se apresente o balanço consolidado na matriz, visto que eventuais obrigações serão imputadas à pessoa jurídica única, isto é, o patrimônio do grupo responde pelas obrigações assumidas tanto pela matriz como pelas filiais. Em relação ao tema, a Administração já havia esclarecido o Representante, por ocasião de seu recurso administrativo, nos seguintes termos (peça 7, p. 3): 26. No Acórdão Plenário 3.056/2008, o TCU também esclareceu: “Conceitua-se matriz aquele estabelecimento chamado sede ou principal que tem a primazia na direção e ao qual estão subordinados todos os demais, chamados de filiais, sucursais ou agências. Como filial conceitua-se aquele estabelecimento que representa a direção principal, contudo, sem alçada de poder deliberativo e/ou executivo. A filial pratica atos que tem validade no campo jurídico e obrigam a organização como um todo, porque este estabelecimento possui poder de representação ou mandato da matriz; por esta razão, a filial deve adotar a mesma firma ou denominação do estabelecimento principal. Sua criação e extinção somente são realizadas e efetivadas através de alteração contratual ou estatutária, registradas no Órgão competente.

[...]9.2.4.5. Também não há problema na utilização de atestado de capacidade técnica com CNPJ da matriz, pois, como deixou claro a Administração em sua resposta ao recurso administrativo da Representante, “a capacitação técnico profissional e técnico operacional está ligada ao organismo da empresa que são transmitidas da matriz a todas as filiais ou vice-versa” (peça7, p. 3, item 27).

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Entretanto, na prática, a aceitação de tais documentos depende da análise das comissões de contratação e dos pregoeiros responsáveis pelo certame licitatório, os quais podem adotar uma interpretação divergente da apresentada, em virtude da falta de previsão expressa na legislação.

Essa divergência pode gerar obstáculos administrativos e insegurança jurídica, e, em muitos casos, exige a submissão da matéria ao Poder Judiciário, objetivando a correta aplicação do direito, bem como assegurar a validade e adequação dos documentos apresentados.

No entanto, é certo que esse cenário pode comprometer a celeridade e a eficiência do processo licitatório, trazendo prejuízos tanto para a administração pública quanto para os participantes da licitação.

Diante disso, é recomendável que as empresas que desejam participar de processos licitatórios, adotem uma estratégia preventiva, com fito de esclarecer previamente junto ao órgão responsável pela licitação, mediante questionamentos, a aceitação ou não de documentos emitidos entre matriz e filial, esclarecendo a interpretação atual jurisprudencial, o que pode ser feito com apoio de uma consultoria jurídica experiente, para minimizar riscos e conflitos e garantir maior previsibilidade e segurança aos participantes e ao trâmite do processo licitatório.

Conclusão

Neste contexto, conclui-se que a filial deverá apresentar documentos emitidos em seu próprio CNPJ, admitindo-se a utilização de documentos da matriz nos casos em que tais documentos sejam tão somente emitidos para matriz, enquanto a matriz deverá apresentar documentos emitidos em seu CNPJ.

No entanto, há exceções, como os casos em que a documentação exigida diz respeito à pessoa jurídica como um todo, como o balanço patrimonial e documentos que comprovem a capacidade ou qualificação técnica das licitantes.

Isso porque a matriz e a filial, enquanto partes integrantes do mesmo todo, compartilham sua capacidade técnica, sendo válida a utilização de atestados emitidos em nome de qualquer uma delas.

No entanto, a ausência de regulamentação detalhada e criteriosa sobre o tema pode levar a questionamentos e embates administrativos. Diante desse cenário, recomenda-se que as empresas adotem uma postura proativa e estratégica na participação em licitações, promovendo diálogos prévios com os órgãos competentes, buscando mitigar riscos e garantir a segurança necessária para a regularidade de sua atuação em processos licitatórios.

[1]STJ. Recurso Especial Repetitivo. REsp 1355812/RS. RECURSO ESPECIAL2012/0249096-3. Relatoria: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES. 22/05/2013.

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